8. La pianificazione attuativa

Il PUG recepisce e pianifica i piani particolareggiati relativi alle porzioni di zona E2 caratterizzate da costruzioni individuate nel vigente PRG (Ambiti), previa analisi del contesto urbano entro cui sono inseriti, sia nelle condizioni attuali che in quelle di trasformazione/riqualificazione ipotizzabili dal progetto di Piano e compatibilmente con la pianificazione preordinata e sovraordinata.

Il PUG dovrà prevedere la redazione di Piani particolareggiati attuativi (PPA) , strumenti pianificatori che disciplinano le parti del territorio comunale sulle quali il PUG richiede, per la sua attuazione, un ulteriore intervento pianificatorio di maggior dettaglio, previa perimetrazione da approvarsi da parte del Consiglio Comunale se non prevista dal PUG. I PPA possono essere redatti anche in assenza della loro previsione nel PUG. In tale ipotesi, se costituiscono variante alle previsioni del piano, sono adottati e approvati in conformità alle disposizioni di cui all’articolo 31 della L.R. 19/2020 e ss.mm.ii.

I PPA possono essere sia d’iniziativa pubblica che d’iniziativa privata. In particolare, possono essere promossi, redatti e attuati, oltre che dal comune e dai proprietari delle aree interessate, anche da società miste, costituite con il comune dai proprietari degli immobili interessati o da altri soggetti privati. Se sono d’iniziativa di proprietari interessati o di società mista, i soggetti promotori devono fornire le necessarie garanzie finanziarie per la loro attuazione. I PPA di iniziativa privata prevedono la stipula di una convenzione con il comune, soggetta a trascrizione entro il termine di sei mesi dalla data di approvazione del piano a pena di decadenza.

Ove il PUG preveda l’ubicazione delle aree relative alle opere di urbanizzazione secondaria, l’aliquota delle aree da cedere nell’ambito del PPA di iniziativa privata può essere monetizzata sulla base dei valori di mercato, sempre che le aree previste dal PUG siano ubicate ad una ragionevole distanza dall’area oggetto del PPA. Nei PPA di iniziativa privata i titoli edilizi abilitativi nell’ambito dei singoli lotti sono subordinati all’esistenza delle opere di urbanizzazione primaria relative ai lotti stessi nel rispetto dell’articolo 12 del decreto del Presi- dente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, come recepito dall’articolo 1 della legge regionale 10 agosto 2016, n. 16 e successive modificazioni.

Le previsioni delle urbanizzazioni dei PPA hanno validità di cinque anni dalla data di ap- provazione e possono essere prorogate di ulteriori cinque anni, qualora i relativi progetti siano stati approvati e i lavori abbiano avuto inizio. Se le opere di urbanizzazione non sono integralmente realizzate entro i termini di validità del piano, è richiesta l’approvazione di un nuovo piano attuativo, fatta salva l’applicazione di quanto disposto dall’articolo 9 del decreto del Presidente della Repubblica n. 380/2001, come recepito dall’articolo 4 della legge regionale n.16/2016 nelle aree a vincolo scaduto e dall’articolo 20 della medesima legge regionale per quanto attiene a lotti residuali o interclusi.

Il PPA di iniziativa pubblica contiene un piano finanziario nel quale è indicato il costo del- le opere di urbanizzazione primaria e delle aree da espropriare per le opere di urbanizzazione primaria e secondaria nonché i programmi e le fasi di attuazione e gli eventuali piani parti- cellari d’esproprio.

Ai PPA possono anche essere allegati i progetti definitivi delle opere in essi previste. In questo caso, l’approvazione dei PPA consente l’attuazione diretta dei progetti edilizi che siano stati eventualmente allegati mediante singoli titoli abilitativi, salve le verifiche di conformità al regolamento edilizio comunale ed i pareri, le autorizzazioni, i nulla osta e gli altri atti di assenso comunque denominati richiesti dalle norme vigenti in materia. Le opere pubbliche o di interesse pubblico previste all’interno dei PPA sono inserite e hanno priorità nel programma triennale delle opere pubbliche comunali, salva la loro esecuzione a carico del privato, se prevista, e la conseguente cessione al patrimonio comunale.

I Piani attuativi di iniziativa privata per complessi insediativi in ambito chiuso possono essere previsti per complessi residenziali, turistico-ricettivi, produttivi di tipo artigianale, industriale e commerciale. Per tali piani attuativi resta escluso l’obbligo della cessione delle aree e delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria ricadenti all’interno del complesso, ferma restando la necessità di formalizzare apposita convenzione per la quale è esclusa l’approvazione in consiglio comunale. Rimane a carico del richiedente privato la realizza- zione delle aree, dei servizi e degli impianti necessari all’insediamento, nonché il pagamento dei contributi soltanto sul costo di costruzione di cui all’articolo 16 del decreto del Presidente della Repubblica n. 380/2001 e successive modificazioni, come recepito dall’articolo 7 della legge regionale n. 16/2016.

L’estensione minima dei PPA non può essere inferiore a 10 mila metri quadrati per consentire il raggiungimento dell’unità minima funzionale delle opere di urbanizzazione secondarie da cedere previa stipula di convenzione. Tuttavia, se per documentati motivi, l’estensione è compresa tra 10 mila e 5 mila metri quadrati, a titolo di flessibilità compensativa, le aree da cedere sono ragguagliate a 10 mila metri quadrati. Per estensioni inferiori a 5 mila metri quadrati, e fino alla soglia minima di mille metri quadrati, si applica il permesso di costruire convenzionato di cui all’articolo 20, comma 1, della legge regionale n. 16/2016. ove ne ricorrano le condizioni. Nel caso di estensioni inferiori a mille metri quadrati si applicano le disposizioni relative al rilascio dei titoli abilitativi e autorizzativi previsti dal decreto del Presidente della Repubblica n. 380/2001 e successive modificazioni, come recepito dalla legge regionale n. 16/2016 e successive modificazioni.

I PPA, in relazione al contenuto, hanno valore ed efficacia e sostituiscono i seguenti strumenti:

a) i piani di zona per l’edilizia economica e popolare di cui alla legge 18 aprile 1962, n. 167 e successive modificazioni;
b) i piani per insediamenti produttivi di cui all’articolo 27 della legge 22 ottobre 1971, n. 865 e successive modificazioni;
c) i piani particolareggiati e i piani di lottizzazione di cui agli articoli 9 e seguenti della legge regionale 27 dicembre 1978, n. 71 successive modificazioni;
d) i programmi costruttivi di cui all’articolo 16 della legge regionale n. 71/1978 e successive modificazioni;
e) i programmi integrati di intervento di cui all’articolo 16 della legge 17 febbraio 1992, n. 179;
f) i piani di recupero del patrimonio edilizio esistente di cui all’articolo 28 della legge 5 ago- sto 1978, n. 457 e successive modificazioni;
g) i programmi di recupero urbano di cui all’articolo 11 del decreto-legge 5 ottobre 1993, n. 398, convertito, con modificazioni, dalla legge 4 dicembre 1993, n. 493 e successive modificazioni;
h) i piani particolareggiati di recupero dei centri storici di cui all’articolo 55 della legge regionale n. 71/1978 e successive modificazioni e della legge regionale 10 luglio 2015, n. 13 e successive modificazioni.

Il PUG dovrà disciplinare attraverso un apposito PPA il centro storico, ed eventuali altri nuclei storici, secondo le direttive generali contenute nel seguente documento, individuandone adeguata perimetrazione a partire da quella definita dal vigente PRG come Zona A2 e normata dal PPE.

8.1. La rigenerazione urbana e riqualificazione¶

Il PUG di Palermo potrà promuovere progetti di rigenerazione urbana (ex art. 33 della L.R. 19/2020 e s.m.i.) finalizzati al contenimento del consumo di suolo anche attraverso la rigenerazione di aree edificate se esse hanno perduto la loro originaria utilizzazione, mediante la riqualificazione dell’ambiente degradato, secondo i criteri di sostenibilità e mediante l’individuazione di nuove funzioni aventi rilevanza strategica, anche in un’ottica di area vasta. Il PUG dovrà indirizzare le scelte di piano e le esigenze di recupero, privilegiando la rigenerazione urbana di spazi, infrastrutture ed edifici, siano essi pubblici che privati, da qualificare attraverso il loro riciclo o, ove necessario, attraverso interventi di demolizione e ricostruzione o di nuove costruzioni per l’inserimento di nuove funzioni diversificate, tra cui quella di edilizia sociale e residenziale e di spazi e strutture di servizio pubblico o di uso pubblico nonché quelle delle attività produttive, anche attraverso processi perequativi. Gli interventi di rigenerazione urbana dovranno perseguire prioritariamente i seguenti obiettivi:

potenziare e qualificare la presenza delle aree vegetali all’interno dei tessuti urbani;
sviluppare una mobilità sostenibile, incentrata su un sistema integrato di spostamenti pe- donali, ciclabili e sull’accesso alle reti e nodi del trasporto pubblico e della mobilità condivisa;
conseguire una significativa riduzione dei consumi idrici ed energetici tradizionali, favorendo l’uso di energie rinnovabili e l’autoconsumo;
realizzare bonifiche di suoli inquinati e la riduzione delle aree impermeabili;
promuovere un efficiente sistema di raccolta differenziata e smaltimento dei rifiuti, prevedendo appositi spazi da destinare a isole ecologiche o, ove possibile, favorendo l’autogestione del riciclo dei rifiuti;
dotare le aree di strumenti e modalità per gestire il deflusso delle acque meteoriche, nel rispetto del principio di invarianza idraulica. In particolare, potranno costituire interventi di rigenerazione urbana:
a) gli interventi di “qualificazione edilizia”, per i quali è prevista la demolizione e ricostruzione di uno o più fabbricati che presentino scarsa qualità edilizia in quanto non soddisfano i requisiti minimi igienico-sanitari e di sicurezza sismica, di efficienza energetica e di sicurezza degli impianti, di abbattimento delle barriere architettoniche. Costituiscono interventi di “qualificazione edilizia” anche gli interventi conservativi che, pur mantenendo l’edificio originario, almeno nelle strutture principali e nella configurazione volumetrica, consentono comunque di realizzare i miglioramenti sopra elencati e la rispondenza dei requisiti tecnici ai fini dell’agibilità;
b) gli interventi di “ristrutturazione urbanistica”, come definiti dall’articolo 3, comma 1, lettera f) del decreto del Presidente della Repubblica n. 380/2001 e successive modificazioni, come recepito dall’articolo l della legge regionale n. 16/2016; tali interventi sono consentiti previa predisposizione di apposito piano attuativo in variante alle previsioni dello strumento urbanistico ricorrendo l’ipotesi di cui alla lettera a);
c) tra gli interventi previsti dalla lettera b) possono annoverarsi anche gli interventi di “addensamento o sostituzione urbana” consistenti nella riqualificazione, anche con possibili incrementi volumetrici, nella misura massima del dieci percento, di aree degradate, marginali, dismesse o di scarsa utilizzazione edificatoria e la demolizione senza ricostruzione di edifici collocati in areali caratterizzati da un’eccessiva concentrazione insediativa, con l’eventuale trasferimento delle quantità edificatorie secondo le indicazioni del PUG.

Al fine di garantire la piena attuazione della rigenerazione urbana il PUG potrà promuovere, attraverso apposita concertazione con altri Enti:

a) l’adozione di protocolli energetico-ambientali di ispirazione nazionale e comunitaria (rating system) sia a livello locale che in ambito regionale, prevedendo la possibile premialità ai progetti che siano in grado di dimostrare il rispetto di elevati e certificati standard di performance energetico-ambientali;
b) un’adeguata fiscalità urbanistica attraverso provvedimenti di riduzione del costo degli oneri di costruzione e dei costi connessi agli interventi di rigenerazione urbana, nonché attraverso un adeguato sistema di premialità che agevoli e faciliti gli interventi di rigenerazione, di contenimento del consumo di suolo, di riuso rispetto alla espansione urbana;
c) l’ideazione, l’attuazione e la gestione dei processi di rigenerazione urbana, avvalendosi delle procedure previste dall’articolo 12 della L.R. 19/2020, agevolando la costituzione e l’attività di società miste pubblico-privato cui demandare l’attuazione degli interventi di rigenerazione urbana nel contestuale rispetto dei diritti dei soggetti coinvolti e della efficacia e tempestività degli interventi.

Allo scopo di sviluppare le politiche pubbliche per la casa e di promozione sociale, nell’ambito della strategia per la qualità urbana sostenibile, i PPA di iniziativa pubblica possono riconoscere ulteriori quote edificatorie, a compensazione dell’impegno assunto dal privato di realizzare, nell’ambito dell’intervento di riuso e di rigenerazione urbana, una quota di alloggi di edilizia residenziale sociale ovvero opere pubbliche aventi finalità sociale. Al fine, altresì, di fare fronte al disagio abitativo, di promuovere un consumo del suolo tendente a zero e di migliorare il rendimento energetico degli edifici, possono essere ammessi interventi di recupero e riqualificazione di aree e di immobili inutilizzati attraverso la costituzione di gruppi di autorecupero. Ai fini dell’attuazione delle disposizioni comunitarie vigenti, per migliorare la qualità dell’aria e preservare il valore degli immobili della piccola proprietà, favorire il mantenimento del patrimonio storico, monumentale e paesaggistico, il PUG potrà identificare le zone omogenee in cui è ammessa la rigenerazione urbana tramite la demolizione e ricostruzione di edificato. In sede di redazione del PUG, potranno essere individuate aree di rigenerazione, aree risorsa ed aree risorse speciali ai fini del rilascio del certificato verde. Ai sensi dell’articolo 40 della L.R. 19/2020 si intendono per:

a) “aree di rigenerazione”, i tessuti urbani caratterizzati da maggior degrado o con la maggior esposizione al rischio sismico di scadente qualità costruttiva. L’area di rigenerazione, salvo motivate esigenze, è estesa ad un intero isolato;
b) “aree risorsa”, gli spazi urbani vuoti, o prevalentemente vuoti, compresi all’interno del perimetro urbano;
c) “aree risorse speciali”, gli spazi di cui alla lettera b), che posseggano rilevanti caratteristi- che panoramiche o di particolare visibilità urbana o con posizione strategica o di particolare interesse urbanistico, destinati alla realizzazione di aree pubbliche o di uso pubblico, per ac- cogliere attrezzature pubbliche o di interesse collettivo. Nelle aree risorse speciali è esclusa la residenza. Qualsiasi intervento di trasformazione edilizia o di riqualificazione urbana è selezionato con la procedura del concorso di progettazione, del concorso di idee o del con- corso in due gradi, di cui al decreto legislativo 18 aprile del 2016, n. 50 e successive modificazioni.

Il soggetto attuatore, che intenda realizzare un intervento di rigenerazione urbana, acquisisce preventivamente una equivalente volumetria e una equivalente porzione di territorio in area di rigenerazione. Una volta acquisite, procede alla demolizione del volume esistente e alla realizzazione, nell’area resa così disponibile, di opere di urbanizzazione primaria. La superficie del lotto compresa in area di rigenerazione è ceduta al comune che provvede al collaudo delle opere di urbanizzazione primaria eseguite al suo interno. A seguito delle operazioni di collaudo, il comune rilascia il certificato verde per gli interventi previsti dal presente articolo, intestato al soggetto attuatore. Il suddetto certificato è condizione per il rilascio del titolo abilitativo ottenuto con le ordinarie procedure della legge regionale n. 16/2016 e successive modificazioni.

8.2. Una grande variante urbanistica costiera come anticipazione del PUG¶

Il disegno urbanistico generale che emerge dalle Direttive Generali del PUG consente di fungere da quadro di coerenza generale per poter avviare la redazione e la successiva approvazione di una grande “Variante Urbanistica costiera” (ex art. 22 delle NTA del vigente PRG) che ridefinisca un progetto delle aree urbane e conseguenti norme urbanistiche che si dispiegano lungo la costa, intercettando e implementando le trasformazioni urbanistiche che si stanno già realizzando per volontà del Comune di Palermo grazie ai fondi extra-comunali e dell’Autorità di Sistema Portuale del mare di Sicilia Occidentale in attuazione del suo PRP. Il fronte a mare di Palermo, lungo più di 26 Km, si presenta come un nuovo “cardo” della città, l’asse nord-sud su cui si agganciano alcune delle funzioni più importanti e si dispiegano le principali aree risorsa per la rigenerazione e lo sviluppo della città. Un nuovo asse, diverso da quello tradizionale lungo via Oreto e via Libertà, che funge da dorsale tra la città e il mare, un asse cosmopolita che connette Palermo e il Mondo attraverso le sue porte marittime. Un asse che trasforma la costa da frontiera a interfaccia porosa tra nuove funzioni della città che ritorna a considerare il mare una componente importante della sua prosperità.

Lungo questo nuova dorsale che si dispiega tra terra e mare si trovano alcune tra le più importanti criticità, opportunità e aree in trasformazione di Palermo. Da nord a sud, le borgate marinare e balneari di Sferracavallo e Mondello da riqualificare, la costa dell’Addaura e il fianco occidentale di Monte Pellegrino, il Parco della Favorita e le ex cisterne di Nervi, le borgate marinare di Vergine Maria, Arenella e Acquasanta con i loro porti in diversi gradi di efficienza e le comunità retrostanti rese fragili, le grandi aree produttive dismesse della Chimica Arenella, della Manifattura Tabacchi, dei Bagni Pandolfo, degli ex Magazzini Tirrenia. E poi il porto in pieno sviluppo e trasformazione con i Cantieri Navali ritornati una importante realtà produttiva, l’area passeggeri, merci e crocieristica in tumultuosa crescita, l’interfaccia città-porto lungo via Crispi con le sue terrazze, giardini e negozi, la Stazione Marittima. E poi una fascia di innovazioni urbane che parte dal quartiere d’acqua al Molo Trapezoidale, il nuovo Marina Yachting, con il Parco Archeologico del Castello a Mare e la Cala e i tessuti storici del Mandamento Castellammare, il parco del Foro Italico da riqualificare e da riconnettere con le Mura delle Cattive e la Kalsa e il Mandamento Tribunali, fino a Sant’Erasmo e alla foce del Fiume Oreto. Più a sud troviamo la complessa, martoriata, vitale, fragile, ma anche manifatturiera, educativa e artistica, Costa Sud, per cui il Comune di Palermo insieme alla struttura tecnica della ZES ha progettato interventi di bonifica e recupero per quasi 60 milioni di euro finanziati dal PNRR.

Un susseguirsi di quartieri (Romagnolo, Settecannoli, Sperone, Bandita, Roccella) composti da paesaggi costieri ed ex lidi balneari, di arenili, case in linea e fabbriche di laterizi, fino al parco “Libero Grassi” ad Acqua dei Corsari, emblema di un riscatto urbano e sociale dell’area e dell’intera città, grazie a un finanziamento regionale di circa 11 milioni di euro per la sua bonifica.

La costa è un asse di enormi potenzialità e risorse, di luoghi fragili e potenti allo stesso tempo che pretendono un progetto complessivo che ricucia le relazioni tra città e mare, che generi e rigeneri un nuovo fronte a mare della città, un waterfront che sia un vero e proprio progetto di città. Una dorsale che connette importanti organi urbani, una spina su cui si agganciano porzioni di futuro della città per le quali serve una visione, una pianificazione e una progettazione integrate.

Per queste motivazioni è necessario avviare il processo per l’approvazione di una grande Variante Urbanistica costiera, che anticipi nei fatti un PPA pur costituendo formalmente una variante ex art. 22 delle NTA del vigente PRG, che comprenda una fascia di città che a partire dalla linea di costa intercetti tutte le grandi aree di trasformazione sia longitudinalmente che trasversalmente, entrando dentro il tessuto urbano consolidato per comprendere la Fiera del Mediterraneo (in fase di trasformazione in centro congressi ed esposizioni), la ex Stazione Sampolo, l’area del Mercato Ortofrutticolo e il quartiere di via Montalbo, l’ex Macello e l’ex Gasometro, Borgo Vecchio e Brancaccio, solo per indicare alcune aree che saranno meglio definite in sede di redazione della variante urbanistica costiera, per dare organicità alla loro rigenerazione e sviluppo, conformando anche lo spazio residenziale, definendo l’adeguata mobilità, configurando in maniera complementare lo spazio pubblico e definendo i criteri di salvaguardia dei valori culturali e paesaggistici coinvolti.

La variante urbanistica costiera sarà uno strumento di pianificazione e normazione che anticipi il PUG, derivando dalla medesima visione di città del futuro (descritta nelle presenti Direttive Generali), che dia stimolo all’innovazione urbana, che fornisca il necessario quadro di coerenza ai fondi extra-comunali necessari, che garantisca certezza del diritto ai cospicui investimenti da attrarre, ma soprattutto che definisca una identità complessiva alla rigenerazione urbana lungo la fascia costiera, evitando una frammentazione degli interventi di recupero e sviluppo che ne indebolirebbe l’impatto, ne ridurrebbe i benefici, ne aumenterebbe le criticità d’uso e, infine, allontanerebbe nel tempo il ritorno dell’investimento delle risorse pubbliche e di quelle dei partner e investitori privati interessati.