2. Le ragioni e le opportunita’ di un piano urbanistico generale

Le Direttive del Piano Urbanistico Generale sono state elaborate sulla base di una valutazione di sintesi dei trend sociali ed economici della città e del suo contesto metropolitano come emergono dai dati e dai rapporti, sulla base di un quadro conoscitivo consolidato e già in possesso dell’Amministrazione Comunale, sulla base dell’ascolto dei principali portatori di interesse nell’ambito della quotidiana azione amministrativa, nonché sulla base dello stato di attuazione del vigente Piano Regolatore Generale (PRG), individuando le criticità al fine del loro superamento.

Il vigente Piano Regolatore Generale del Comune di Palermo è stato redatto sulla base di principi di pianificazione incentrati sulla tutela e valorizzazione del patrimonio edilizio esistente, con particolare riguardo a quello storico, sulla tutela del tessuto agricolo, sul contenimento del consumo del suolo, sul potenziamento della mobilità pubblica, sulla contestuale e compiuta definizione delle previsioni urbanistiche di dettaglio, senza rinvio a successivi atti di pianificazione.

Il PRG, redatto nel 1994, appare oggi superato non solo perché le modifiche regionali ne hanno sensibilmente sbiadito le caratteristiche peculiari, ma perché il tempo ha evidenziato l’attuale assenza di coerenza che esiste tra lo strumento di Piano e le successive previsioni di sviluppo e pianificazione definite nell’ambito della pianificazione strategica di Palermo, nonché con le attuali domande sociali ed economiche della città.

Laddove l’attuale PRG si connota come piano dichiaratamente conservativo, il Piano Strategico del 2011 e il successivo Piano d’Azione del 2015, ad esempio, ipotizzano un sistema di interventi sulla città da attuare secondo una logica della trasformazione urbanistica e dell’innovazione urbana. A ciò occorre aggiungere la dicotomia tra le previsioni dei diversi Programmi Integrati redatti nel tempo, dei progetti a valere della programmazione regionale ed europea e il PRG (PON Metro, Agenda Urbana, PNRR, etc.).

Il PRG del Comune di Palermo ha avuto un breve periodo di redazione (è stata redatto nel corso del 1994) ma un lungo e travagliato percorso di condivisione ed approvazione. Sebbene inviato al Consiglio Comunale nel 1994, esso è stato adottato per la prima volta nel 1997 e poi, successivamente, nel 2000 (prescrizioni esecutive) e nel 2001 (elaborati adeguati al nuovo regime vincolistico), per essere approvato, con stralci e raccomandazioni, nel 2002, (D.Dir 124 e 558/DRU/02) a conclusione dei due anni di proroga delle norme di salvaguardia concesse dalla Regione Siciliana.

Considerata la complessità degli stralci e raccomandazioni dei decreti approvativi, il nuovo PRG assume piena vigenza solo dopo il lavoro di adeguamento degli elaborati di piano alle disposizioni di detti provvedimenti e la “Presa d’Atto” degli adeguamenti effettuata dal Consiglio Comunale nel febbraio 2004. Dal 13.03.2007, a cinque anni dalla sua approvazione, ai sensi dell’art.9 del D.P.R. 327/01 e ss.mm.ii., sono decaduti i vincoli preordinati all’esproprio.

Nel 2012, ai sensi dell’art.3 della Legge Regionale n. 15 del 1991, è stata avviata la revisione del PRG, procedendo alla preliminare approvazione sequenziale, da parte del Consiglio Comunale, delle Direttive Generali e dello Schema di Massima (avvenuta nel 2012), nonché alla redazione del PRG inviato al Genio Civile per il parere e successivamente inviato al Consiglio Comunale per avviare l’iter approvativo ma mai prelevato dall’ordine del giorno e discusso e, ad inizio di nuova consiliatura, ritirato per procedere alla redazione del PUG in base alla nuova legge urbanistica regionale.

La redazione del PUG, secondo le disposizioni della nuova legge urbanistica regionale,consentirà, quindi, di eliminare tutte le criticità riscontrate nell’attuazione del vigente PRG ed inerenti, in prima analisi, a:

aggiornamento cartografico per il mutato stato dei luoghi;
individuazione dei meccanismi alternativi all’esproprio per la previsione dei necessari servizi pubblici di piano (standards urbanistici), al fine di limitare o eliminare, per l’Amministrazione Comunale, l’entità degli esborsi finanziari per la corresponsione degli indennizzi ai proprietari delle aree interessate, che le norme riconoscono ma che spesso si traducono in una mancata attuazione delle opere pubbliche;
adeguamento degli studi geologici del territorio comunale, oggi non più coincidenti con quelli effettuati in occasione della redazione del Piano per l’Assetto Idrogeologico, approvato nel 2007, con particolare attenzione alle criticità idrogeologiche e alla garanzia della invarianza idraulica del territorio. In particolare, il P.R.G. vigente è stato redatto in base allo studio geologico elaborato tra il 1994 ed il 2000 dal Prof. Todaro. Successivamente, tra il 2004 e il 2007 è stato approvato il Piano per l’Assetto Idrogeologico (PAI), con classificazione di pericolosità/rischio delle aree, non coincidenti con quelle del PRG. Nel Piano, pertanto, coesistono due differenti perimetrazioni del rischio, con discrasie e contraddizioni che vanno eliminate attraverso ulteriori approfondimenti su alcuni temi specifici (rischio crollo, rischio idraulico, cavità sotterranee, microzonizzazione sismica, ecc.). Nell’attuale Piano risultano presenti numerose aree “bianche”, prive di disciplina urbanistica, perché soggette a rischio idrogeologico e a “fascia di rispetto dei pozzi di acqua potabile”. Lo stralcio delle previsioni di piano in queste aree impedisce di applicare la normativa di riferimento, che in taluni casi è meno restrittiva delle norme di Piano, e non produce gli effetti di tutela necessari, in quanto non individua prescrizioni che consentano di salvaguardare l’edificazione ed urbanizzazione dai rischi geologici e di tutelare le acque. Con il nuovo PUG, in seguito a studi specifici, si avvieranno processi di armonizzazione tra le condizioni di rischio/tutela con lo stato/uso dei luoghi;
adeguamento degli studi di settore relativi alla conoscenza e interpretazione del territorio relativi al settore agricolo-forestale e geologico, con particolare riferimento agli aspetti idrogeologici, alla compatibilità idraulica di cui al piano di gestione del rischio alluvioni e per come previsto dal piano stralcio di bacino per l'assetto idrogeologico della Regione siciliana, alla situazione, consistenza e rischio del patrimonio archeologico ed alle analisi e tendenze demografiche e socio-economiche. Tutti gli studi utilizzeranno come base di partenza gli analoghi documenti redatti in occasione dell’avvio della revisione del PRG in modo da massimizzare l’utilizzo del materiale documentale già in possesso dell’Amministrazione Comunale e ridurre i tempi di elaborazione dei nuovi studi di settore per il PUG.

2.1. I contenuti del PUG¶

In base all’art. 25 della L.R. 19/2020 il PUG è lo strumento generale di governo del territorio comunale con cui il Comune di Palermo programma e disciplina, conformemente alle disposizioni del PTR (attualmente in corso di redazione da parte della Regione Siciliana) e del PTC o del PCM nonché dei vigenti piani di settore con finalità di tutela dell’ambiente, del paesaggio e delle risorse naturali, le attività di tutela, valorizzazione e trasformazione urbanistico-edilizia dell’intero territorio comunale, mediante disposizioni che incidono direttamente sul regime giuridico dei suoli.

Il PUG, pertanto:

specifica gli obiettivi da perseguire nel governo del territorio comunale e gli indirizzi per l’attuazione degli stessi, in coerenza con quelli individuati nella pianificazione
definisce gli elementi del territorio urbano ed extraurbano raccordando la previsione di interventi di trasformazione con le esigenze di salvaguardia delle risorse naturali, paesaggistico-ambientali, agro-silvo-pastorali e storico-culturali disponibili, nonché i criteri per la valutazione degli effetti ambientali degli interventi stessi;
determina i fabbisogni insediativi e le priorità relative alle opere di urbanizzazione in coerenza con quanto previsto nella pianificazione sovracomunale;
stabilisce la suddivisione del territorio comunale in zone territoriali omogenee, individuando le aree non suscettibili di trasformazione e quelle in cui è possibile la trasformazione attraverso la programmazione degli interventi pubblici e privati;
indica le trasformazioni fisiche e funzionali ammissibili nei singoli ambiti, garantendo la tutela e la valorizzazione dei centri storici nonché lo sviluppo sostenibile del territorio comunale;
promuove l’architettura contemporanea e la qualità dell’edilizia pubblica e privata, prevalentemente attraverso la previsione del ricorso a concorsi di progettazione per particolari interventi di opere pubbliche di particolare valenza architettonica e favorendo il concorso di progettazione per gli interventi privati attraverso incentivi e premialità;
disciplina i sistemi di mobilità di beni e persone, dando priorità ai sistemi del trasporto pubblico e alla mobilità dolce e sostenibile, pedonale e ciclabile;
assicura la piena compatibilità delle previsioni in esso contenute rispetto all’assetto idrogeologico e geomorfologico del territorio comunale, come risultanti da apposite indagini di settore preliminari alla redazione del piano, introducendo nelle norme di attuazione le misure individuate nello studio di compatibilità idraulica;
precisa il perimetro, le destinazioni d’uso e le regole per la trasformazione o conservazione delle aree urbanizzate e da rigenerare;
annovera i beni paesaggistici, ambientali, culturali e storico-architettonici da sottoporre- sottoposti a tutela e ne specifica il relativo regime normativo compatibile con la tutela di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 e successive modificazioni, anche nelle aree sottoposte a vincolo paesaggistico e nei manufatti sottoposti a vincolo storico-artistico;
precisa le modalità di intervento sui tessuti urbani storici, sulla base di specifiche elaborazioni riferite alla conservazione e valorizzazione del contesto fisico-spaziale e socio-economico che consentano interventi edilizi diretti tali che siano salvi i vincoli di natura paesaggistica o monumentale di cui al codice dei beni culturali;
stabilisce i parametri quantitativi, qualitativi e funzionali da rispettare negli interventi edilizi in relazione ai diversi ambiti insediativi, nel rispetto delle caratteristiche geomorfologiche, idrogeologiche, sismiche e paesaggistiche dei luoghi, valorizzandone il rapporto con gli ambienti urbani preesistenti, e fissando standard di qualità ecologica, ambientale e architettonica;
identifica le aree che per particolare complessità, consistenza e rilevanza devono essere disciplinate da piani urbanistici attuativi;
alla luce dei principi di contenimento del consumo di suolo, in conformità con la programmazione dello sviluppo rurale e delle indicazioni di livello intermedio e con le disposizioni di tutela e valorizzazione del paesaggio rurale, disciplina le trasformazioni del territorio rurale e gli interventi produttivi nel verde agricolo, nel rispetto di quanto prescritto all’articolo 37 della L.R. 19/2020;
individua le aree e gli edifici a rischio, precisando le diverse modalità di prevenzione e protezione;
stabilisce le modalità di localizzazione nel territorio comunale delle attività produttive con particolare riguardo a quelle di tipo commerciale in coerenza con le previsioni dei piani sovracomunali;
localizza le attrezzature ed i servizi relativi ai diversi ambiti di intervento e specifica le reti delle infrastrutture riferite anche alla pianificazione sovraordinata.

Il PUG inoltre dovrà tenere conto delle risorse e delle potenzialità economiche dirette ed indirette e definire un quadro di coerenza e priorità per la redazione del programma pluriennale delle opere pubbliche di cui costituisce premessa giuridica obbligatoria. Il PUG dovrà recepire e coordinare a livello comunale le disposizioni derivanti da piani di settore di qualsiasi livello aventi rilevanza territoriale. Dovranno essere previsti meccanismi di perequazione e compensazione urbanistica, con il duplice obiettivo di assicurare una maggiore equità e di agevolare la realizzazione dei servizi e delle infrastrutture. Infine, il PUG dovrà prevedere, a fronte di benefici pubblici aggiuntivi, una disciplina di incentivazione per interventi finalizzati alla riqualificazione urbanistico-ambientale ed alla rigenerazione urbana e territoriale, anche ai fini della promozione del risparmio energetico e della sicurezza sismica.

Il PUG definisce il perimetro degli insediamenti esistenti in condizione di degrado o in assenza di qualità, al fine di realizzare la loro rigenerazione mediante un’adeguata urbanizzazione primaria e secondaria, nonché rispettare gli interessi di carattere storico, artistico, archeologico, paesaggistico- ambientale ed idrogeologico e realizzare un razionale inserimento territoriale ed urbano degli insediamenti.

Il PUG potrà subordinare l’attuazione degli interventi di recupero urbanistico ed edilizio degli insediamenti, perimetrati ai sensi del comma 5 della L.r. 19/2020, alla redazione di appositi piani di recupero (PRU), il cui procedimento di formazione segue la disciplina prevista per i piani particolareggiati attuativi (PPA) di cui al Capo II della L.R. 19/2020 e ss.mm.ii.

2.2. Le politiche generali del PUG e la risoluzione delle principali criticità¶

Il PUG dovrà intervenire nel guidare dal punto di vista urbanistico le politiche generali della città individuate dalla Giunta Comunale per concorrere alla risoluzione delle principali criticità individuate nella quotidiana attività amministrativa, nell’ascolto della domanda sociale e nella lettura dei quadri analitico-interpretativi a disposizione dell’Amministrazione Comunale o derivanti da rapporti di soggetti terzi. Di seguito vengono sintetizzate le principali politiche che guideranno l’azione del PUG.

2.2.1. Le politiche ambientali¶

Il nuovo PUG dovrà innestare la dimensione e la qualità ambientale nell’ambito della sua formazione. La dimensione ambientale ha assunto in Europa, a partire dagli anni Ottanta del XX secolo, un'importanza crescente, modulata e orientata su principi/obiettivi di precauzione, tutela e valutazione ambientale, incardinati in direttive, orientamenti, raccomandazioni e strumenti di programmazione economica e finanziaria, strategie e programmi, quali:

la tutela della rete ecologica europea, anche nell'accezione di infrastruttura vegetale che deriva dello Schema di Sviluppo dello Spazio Europeo (Direttiva Habitat, Direttiva Uccelli, Direttiva Valutazione d'Incidenza, etc.);
la verifica preventiva degli impatti sull'ambiente generati dai progetti (Direttiva VIA);
la valutazione strategica ambientale dei Programmi di sviluppo e della programmazione e pianificazione (Direttiva VAS);
l’attuazione di strategie generali e tematiche per lo sviluppo sostenibile e per l'abbattimento dell'impronta e dell'indebitamento ecologici (Green New Deal e Next generation EU). Con riferimento alla dimensione locale e al PRG vigente, le valutazioni ambientali (VAS, VIA, VINCA), effettuate per i piani attuativi, le varianti e gli interventi pubblici, hanno messo in luce un basso livello di prestazioni ambientali, condizione che ha innestato spesso la necessità di intervenire con riorientamenti, prescrizioni o compensazioni che, nell'attuazione e nella gestione, comportano costi aggiuntivi per l'Amministrazione. L'analisi ambientale attuale e del PRG vigente, condotta a livello generale, e i dati che si possono ricavare dall'osservatorio delle procedure ambientali, fanno emergere come la permanenza dell'attuale PRG (alle condizioni imposte dal decreto attuativo, che ha in parte travisato e riorientato i contenuti e gli obiettivi della proposta originale di Piano) abbia generato e rischia di generare conflitti e criticità ascrivibili a:
declassificazione del ruolo del PRG come piano di governo del territorio e della pianificazione settoriale. L'attuale PRG, infatti, non è in grado di governare il complesso della pianificazione settoriale e non riesce ad integrarsi con la pianificazione preordinata e sovraordinata, più recente, soprattutto per la difficoltà a generare relazioni feconde e produttive in termini di sviluppo sostenibile;
disallineamento con la pianificazione settoriale sempre più orientata dagli obiettivi di sostenibilità e di prestazione ambientale, ma anche redatta in tempi più recenti: PUMS, PGTU, Piano di Zonizzazione Acustica, Piano Energetico, etc.;
ulteriore depauperamento delle risorse e abbassamento della soglia di prestazione ambientale ed energetica. Il PRG vigente non è stato organicamente revisionato neppure al livello dell'integrazione/variante delle Norme tecniche di Attuazione e del Regolamento Edilizio;
l'analisi effettuata nei confronti delle matrici ambientali e paesaggistiche (suolo, paesaggio, ambiente naturale) ha fatto emergere che la superficie agricola generale e la SAU hanno subito un flesso significativo anche in riferimento al trend negativo provinciale.

Peraltro, le azioni riferite alle aree più sensibili, come la necessità di intervenire in maniera sistemica, sono sollecitate all'interno dei Piani di Gestione dei Siti Natura 2000 redatti per gli ambiti “Promontori del palermitano e Isola delle Femmine”; “Monti di Palermo e Valle del Fiume Oreto” e “Zona montano-costiera Palermitano”.

Il capitale naturale del territoriocomunale, inoltre, si compone di sei Siti di Importanza Comunitaria: (ITA020012 - Fiume Oreto, ITA020006 - Capo Gallo, ITA020014 - Monte Pellegrino, ITA020023 - Raffo Rosso, Monte Cuccio e Vallone Sagana, ITA020044 - Monte Grifone, e il sito marino ITA020047 - Fondali Isola Delle Femmine e Capo Gallo); due Riserve Naturali Orientate corrispondenti a Capo Gallo e a Monte Pellegrino, (quest’ultima comprende, come zona B di pre-riserva, il grande polmone vegetale della Favorita); la Riserva Naturale Integrale di Grotta Conza e di Grotta Molara e l’Area Marina Protetta di Capo Gallo e isola delle Femmine. Tra le elaborazioni da allegare e integrare al nuovo strumento di pianificazione rientra dunque, a pieno titolo, il “Piano della rete ecologica urbana”, il quale esalterà la funzione strutturale, morfologica ed estetica, assegnata prioritariamente al paesaggio, per generare indirizzi di governance ambientale del territorio, da attuarsi attraverso variegate modalità di realizzazione del connettivo naturale nei paesaggi urbani, periurbani ed extraurbani: la forestazione urbana (urban forestry ), le greenways , le blueways , gli orti urbani, la rigenerazione vegetale degli in-beetwen spaces , gli spazi interstiziali. Il metodo e l’obiettivo della connettività e della penetrazione capillare consentiranno, infatti, di declinare il sistema vegetale dal livello di area vasta (nella connessione tra il territorio e la dimensione metropolitana) delle espressioni naturali e del paesaggio storico (agricolo e monumentale) alla scala urbana (i boulevard, le zone interstiziali) e di utilizzare la natura in tutte le sue funzioni. In questo contesto anche la rete stradale potrà diventare armatura vegetale ricca e ibrida di funzioni, dove alberi, siepi, slarghi e soste vegetali possono anche garantire, oltre alla funzione di miglioramento delle condizioni climatiche, paesaggistiche, di decarbonizzazione, anche la funzione di rilevamento di inquinanti e climalteranti (vere e proprie centraline verdi).

2.2.2 Le politiche di area vasta¶

Il Comune di Palermo, a partire dal 2011 e poi nel 2015, si è già dotato di un Piano Strategico come processo/strumento di pianificazione per determinare e mantenere viva l’attenzione sull’assetto del territorio e sulle scelte di sviluppo metropolitano, con la finalità ulteriore di tutelarne l’integrità fisica e ambientale nonché l’identità culturale. La nuova pianificazione strategica dell’Amministrazione Comunale e il connesso PUG dovranno prefigurare una Città Metropolitana che estende e rafforza le sue macro-funzioni strategiche nel sistema regionale, nazionale e internazionale e anche nella dimensione locale, esercitando il ruolo di:

gateway city^ (una città-porta) di flussi (materiali e immateriali, di beni, persone e servizi) che connette alle reti infrastrutturali regionali le risorse e le esternalità che percorrono le grandi reti nazionali e internazionali delle merci e delle persone, ripensando il sistema infrastrutturale per connettere in maniera adeguata Palermo alla dorsale ferroviaria costiera in direzione orientale;
acceleratore di innovazione, formazione e ricerca attraverso il coinvolgimento del sistema universitario e della ricerca e dei servizi all’innovazione;
incubatore di imprese e attività attraverso la presenza di servizi di clustering^ e di distrettualità matura e la dotazione di adeguate infrastrutture materiali e immateriali abilitanti; -^ erogatore di servizi di rango metropolitano e di prossimità agli individui e alle imprese comparabile con le omologhe città metropolitane europee;
sistema insediativo policentrico che riattiva il metabolismo urbano delle diverse parti del capoluogo e degli altri comuni e che rigenera i cicli delle città, delle infrastrutture e dei paesaggi per renderle di nuovo vivibili e attrattive in un’ottica redistributiva.

L’ambizione di queste macro-funzioni strategiche è condizionata al ripensamento e alla ottimizzazione di alcune funzioni-cardine, attualmente intestate anche ai sistemi territoriali gravitanti attorno al capoluogo, e che devono essere redistribuite per potere dare concreta risposta alle nuove domande insediative, alle domande di servizi sociali, di formazione e innovazione, di generazione di nuove economie e di dotazione infrastrutturale, di sostenibilità ecologica.

L’approccio strategico, in accordo con le politiche della Città Metropolitana, necessita di una corretta analisi per valutare le reali condizioni di metropolizzazione, che tenga conto della presenza e della distribuzione nel territorio metropolitano dei principali generatori di centralità ed attrattività: piccole attività produttive e artigianato, high-tech , nuclei industriali, porti, aeroporti e stazioni ferroviarie, intermodalità (interporti, autoporti, piattaforme logistiche, etc.), servizi culturali, sanitari e amministrativi, servizi per la città digitale e smart , incubatori e start-up , servizi alle imprese e servizi di base, distribuzione commerciale, spazi espositivi e fiere, università e scuola, centri di ricerca e centri di trasferimento tecnologico, servizi di gestione dei cicli dei rifiuti e dell’acqua, azioni di programmazione socio-economica e pianificazione strategica e politiche sussidiate. La presenza nei comuni di tali attività, in sinergia con gli indirizzi del Piano strategico metropolitano, dovrà indirizzare la distribuzione nel territorio metropolitano dei centri di maggiore centralità e attrattività e concorrere alla attuazione di una condizione metropolitana matura ed efficace, e non puramente conformativa alla legge.

Palermo città metropolitana di nuova generazione, quindi, dovrà essere un sistema insediativo capace di erogare servizi di rango elevato, soprattutto quelli legati all’innovazione dello sviluppo, alla competitività della produzione, all’attrattività e ai cicli del metabolismo urbano. Dovrà essere una città capace di aggregare le comunità locali attorno a progetti condivisi che, pur mantenendone la diversità, manifestino un elevato grado di identità collettiva. Infine, dovrà concorrere alla realizzazione di un sistema urbano ecologicamente sostenibile attraverso la riduzione del consumo di suolo e la promozione dei principi e delle pratiche di rigenerazione urbana, di riuso e riciclo, nonché al miglioramento dei cicli vitali delle città (energia, acqua, rifiuti).

Oggi la città di Palermo vive una difficile transizione metropolitana e la legge regionale sul governo del territorio (L.R. 19/2020) sancisce la necessità anche del Comune di dotarsi di una visione strategica metropolitana che, attraverso il Piano Strategico Metropolitano, dovrà perseguire alcuni indirizzi di programmazione del territorio finalizzati alla individuazione delle propensioni di sviluppo infrastrutturale, produttivo e socio-economico del contesto metropolitano, sintetizzabili in:

sviluppo regionale e apertura internazionale , con l’obiettivo di incidere sulla condizione di marginalità in cui versa il territorio attraverso il potenziamento dei nodi infrastrutturali rivolti ad agganciarsi alle reti lunghe nazionali e transnazionali (ad es. con il Corridoio Scandinavo-Mediterraneo che ha recentemente ripreso rilevanza strategica anche per la Sicilia, ma anche il cosiddetto “Corridoio Meridiano” per mettere a sistema il potenziale dei flussi marittimi e ferroviari che attraversano il Mediterraneo in direzione est-ovest); -^ sviluppo e coesione metropolitani , in particolare agendo sulle reti di ambito sub- regionale e sulle relazioni tra il core ad alta e intensa urbanità della Città Metropolitana e le sue articolazioni di media urbanità, rur-urbanità e ruralità, anche attraverso la gestione integrata delle risorse e dei servizi per il riequilibrio delle funzioni urbane di rango elevato attraverso un’adeguata redistribuzione metropolitana;
sviluppo urbano e locale dei comuni con l’intento di migliorare la qualità della vita , attraverso il potenziamento dei servizi pubblici, di creare le condizioni idonee per la valorizzazione delle potenzialità culturali, turistiche e attrattive dei centri urbani, e, ove necessario, di rafforzare la salvaguardia del paesaggio agrario in quanto aspetto essenziale del quadro paesaggistico complessivo, e dunque componente da valorizzare in un percorso efficace di sviluppo rur-urbano del territorio.

Il Piano Strategico Metropolitano redatto dalla Città Metropolitana di Palermo deve essere sincronizzato e integrato con il Piano Urbanistico Generale (e con gli altri piani di settore e con i programmi di sviluppo), in modo da non trascurare la dimensione insediativa – perché non sia un rallentatore del nuovo metabolismo metropolitano – affrontandola attraverso la risoluzione dei problemi di accessibilità ai centri urbani e coesione interna del sistema territoriale.

In sinergiacon il PUMS metropolitano dovrà essere perseguito, quindi, l’obiettivo di potenziare la mobilità attraverso l’identificazione di nuove direttrici e con modalità di trasporto differenti, di concorrere al miglioramento della qualità della vita sia attraverso il potenziamento della mobilità urbana, rilanciando il trasporto pubblico locale per combattere i fenomeni di congestionamento nelle aree urbane, sia attraverso l’uso strutturale della tecnologia digitale per migliorare l’impatto sociale.

Infine, l’economia circolare richiede che la anche la Città Metropolitana concorra alla riqualificazione delle aree urbane attraverso il riciclo delle aree, dei materiali e delle infrastrutture dismesse, la ricollocazione e valorizzazione di poli di attrazione e la riattivazione del talento dei luoghi, diversificando anche il sistema della portualità in una ottica di specializzazione e complementarietà con l’ambito urbano, nonché migliorando la qualità paesaggistica delle fasce costiere e montane.

2.2.3. La necessità di rivedere la pianificazione particolareggiata¶

Il Piano vigente prevede il ricorso alla pianificazione particolareggiata nelle Zone Territoriali Omogenee A2, B0, B4 e D2, negli ambiti interessati da agglomerati edilizi in ex zone agricole, nella fascia costiera e nelle zone F di superficie superiore a un ettaro. Pertanto, in tutte le zone storiche, le zone collinari, le zone costiere e le grandi attrezzature, la disciplina urbanistica risulta sospesa e non dettagliata. Nei dieci anni di vigenza del Piano, inoltre, solo una piccolissima parte di questi piani è stata approvata, a causa della complessità dell’iter da seguire. Il PUG dovrà sanare queste lacune di pianificazione e normazione di importanti parti del territorio per ricondurle a una pianificazione urbanistica unitaria e adeguata.

2.2.4. Le politiche di garanzia della coesione sociale¶

La redazione del PUG rappresenta un’occasione per verificare il soddisfacimento della dotazione di servizi secondo il loro ruolo urbano ed in relazione alle condizioni di accessibilità, con particolare riferimento alle esigenze della persona e delle famiglie, degli anziani e dei bambini, dei residenti e degli utilizzatori nei termini di una migliore conciliazione dei tempi familiari, di un potenziamento dei servizi di prossimità, di risposta alle diverse esigenze della cittadinanza, dell’accessibilità dei disabili, della sicurezza delle donne e delle persone fragili, dell’incremento ed efficacia localizzativa dei servizi a scala urbana e metropolitana. In tema di sviluppo sostenibile è necessario intensificare la collaborazione tra il mondo del sociale (terzo settore, servizi sociali, etc.) e il mondo produttivo secondo principi di sussidiarietà rispetto alle funzioni dell’ente locale. L’interazione tra i settori delle politiche sociali è una reale opportunità per lo sviluppo economico della città di Palermo, perseguibile anche attraverso la trasformazione dei bisogni in impresa, mantenendo sempre la persona al centro, alla quale vengono riconosciuti i propri diritti. Alle politiche sociali vanno accompagnate azioni di adeguata localizzazione dei servizi per agire concretamente nella dimensione del quartiere.

2.2.5. Le politiche della mobilità sostenibile¶

La pianificazione urbanistica della mobilità dovrà approfondire le problematiche e i temi del sistema di trasporto integrati con il Piano Urbano della Mobilità Sostenibile (PUMS) già redatto e adottato con Delibera di Giunta Comunale n. 121 del 03/07/2019 (e in corso di aggiornamento per avviare il suo iter di approvazione in Consiglio Comunale), in stretto raccordo con il PUMS metropolitano (in corso di redazione) e del Piano Generale del Traffico Urbano (PGTU) da cui ricavare indicazioni utili per la definizione di un quadro strategico in cui avvenga una profonda saldatura tra la pianificazione di medio-lungo periodo e il governo della mobilità urbana.

In linea generale, le politiche urbanistiche del PUG per la mobilità sostenibile, da sincronizzare con le strategie e le azioni del PUMS, dovranno perseguire i seguenti obiettivi:

efficacia ed efficienza del sistema di mobilità della città di Palermo , attraverso il miglioramento del TPL, il riequilibrio modale della mobilità, la riduzione della congestione, il miglioramento dell’accessibilità di persone e merci, il miglioramento dell’integrazione tra lo sviluppo del sistema della mobilità e l’assetto e lo sviluppo del territorio (insediamenti residenziali e previsioni urbanistiche di poli attrattori commerciali, culturali, turistici), il miglioramento della qualità dello spazio stradale ed urbano;
sostenibilità energetica e ambientale della mobilità , attraverso la riduzione del consumo di carburanti tradizionali diversi dai combustibili alternativi, il miglioramento della qualità dell’aria, la riduzione dell’inquinamento acustico, il potenziamento dell’attrattività del trasporto ciclopedonale, il miglioramento delle performance energetiche ed ambientali del parco veicolare passeggeri e merci;
Mobilità Smart, green economy e coesione sociale , attraverso il miglioramento della inclusione sociale, la riduzione dei costi della mobilità connessi alla necessità di usare il veicolo privato, la garanzia dell’accessibilità alle persone con mobilità ridotta, il miglioramento della sicurezza di pedoni e ciclisti, il sostegno alle pari opportunità di accesso ai servizi di mobilità, per i cittadini metropolitani e per gli utenti temporaneamente presenti per motivi di lavoro e studio, la facilitazione dell’accessibilità al trasporto pubblico per le persone a ridotta capacità motoria o comunque diversamente abili (eliminazione barriere architettoniche, dotazione di attrezzature dedicate, innovazione tecnologica), l’individuazione di forme di mobilità turistica sostenibile per le aree urbane interessate dalle concentrazioni di flussi turistici, l’innovazione tecnologica per la semplificazione dell’uso del TPL e la migliore programmazione delle opzioni di mobilità.

Il quadro attuale espone una situazione di pendolarismo diffuso per la presenza di grandi polarità istituzionali (quali le sedi di Regione, Città Metropolitana, Università, Comune, nonché di importanti uffici statali), dei servizi a carattere anche sovracomunale di cui la città dispone (ad esempio nel campo della sanità, della giustizia, della scuola, della cultura e dello sport) e anche le realtà commerciali – ubicate sia all’interno del centro urbano sia al margine dello stesso. A cui si aggiungono gli spostamenti effettuati dalla popolazione residente che hanno spesso carattere parossistico e determinano un notevole abbassamento della qualità della vita dei cittadini.

Le endemiche carenze del trasporto pubblico locale (in fase di progressiva risoluzione), il mancato completamento della rete del trasporto pubblico di massa (Passante ferroviario, Anello ferroviario, Sistema tram) e l’esiguità della mobilità ciclopedonale (in fase di progressiva espansione) determinano ancora un’accentuata prevalenza della mobilità privata su gomma che produce congestione, inquinamento e consumo di spazio urbano. Tale situazione è causa di un decadimento della qualità urbana, testimoniata da accentuati fenomeni di inquinamento atmosferico e acustico, dal manifestarsi di complesse, articolate e perduranti situazioni di congestione veicolare, determinate da forti flussi veicolari che interessano non solo le arterie della maglia stradale principale ma anche la viabilità secondaria, per via della ricerca di percorsi alternativi utili ad evitare le vie più trafficate, nonché da una grave situazione in termini di sicurezza stradale, in riferimento ai fenomeni di sinistrosità.

Il quadro sopra descritto determina quindi un insufficiente livello di accessibilità all’interno della realtà urbana con ricadute negative su tutto il territorio cittadino, ma con particolari elementi di criticità sul centro storico e su molte delle borgate storiche.

Anche la mobilità e la logistica delle merci che attraversano la città o che hanno origine e destinazione al suo interno presenta caratteri di criticità che dovranno essere risolti attraverso una più adeguata localizzazione delle piattaforme logistiche e l’individuazione di adeguate strade di connessione principale al porto e alle autostrade.

Particolarmente problematica è la situazione della sosta, ove a carenze relative all’esigenza di sosta dei residenti, si somma una strutturale carenza di parcheggi a servizio della collettività, con particolare riferimento ai parcheggi di interscambio modale e ai parcheggi operativi, ossia a servizio delle diverse polarità.

La rete degli itinerari ciclabili deve proporsi come una valida alternativa alla mobilità motorizzata estendendo la sua scarsa capillarità e sicurezza e necessita di maggiori sforzi di pianificazione, di infrastrutturazione e, soprattutto, di sensibilizzazione della cittadinanza. La ferrovia utilizzata come metroferrovia, oltre a costituire un’essenziale infrastruttura di collegamento a scala urbana e comprensoriale, rappresenta comunque una opportunità per larghe parti della struttura urbana, determinando elementi positivi per l’accessibilità e per il contenimento del traffico veicolare, nonché propulsore allo sviluppo degli insediamenti.

Elementi di cesura della maglia urbana sono rappresentati dal fiume Oreto, sul quale insistono un numero eccessivamente limitato di opere di scavalco con negative refluenze (in termini di congestione) sugli assi stradali (e sulle zone circostanti) ove sono presenti gli unici quattro ponti esistenti. Si rileva altresì un’insufficiente dotazione di connessioni stradali trasversali tra i grandi assi radiali che, dipartendo dal margine del centro storico, caratterizzano fortemente la struttura stradale; il raccordo tra queste radiali è oggi assicurato esclusivamente dal viale della Regione Siciliana.

L’assenza di un numero adeguato di collegamenti trasversali lungo la Circonvallazione e il suo uso come asse di raccordo tra la A19 e la A29 determinano allungamenti dei percorsi ed elementi di congestione aggiuntivi proprio lungo la viabilità radiale e sui tratti del viale della Regione Siciliana. Le criticità che caratterizzano il viale della Regione Siciliana, nonché la maglia principale urbana, rendono più evidenti le problematiche connesse con l’insufficienza della struttura radiale stradale che dalla città densa si estende verso la circonvallazione e verso le periferie.

2.2.6. Le politiche della cultura, del turismo e dei servizi alle imprese¶

Il posizionamento geografico e culturale di Palermo, la sua eccellenza artistica e monumentale, la forte identità culturale e il suo storico connotato interculturale la rendono una candidata ideale per un ruolo di centralità nello spazio mediterraneo.

Le opportunità di sviluppo riferite alla dimensione ambientale sono principalmente legate al contributo che la gestione sostenibile delle risorse e delle aree di pregio naturalistico può fornire allo sviluppo del settore turistico e, in parte, al sostegno delle microeconomie derivanti dalla valorizzazione del tessuto agricolo residuo.

Nei settori del turismo e della cultura, da considerare strettamente interrelati tra loro, va evidenziata l’esigenza di superare i confini regionali e nazionali, per sperimentare nuovi percorsi e nuovi stimoli culturali, e realizzare una concreta convivenza tra diverse identità culturali che potrebbero costituire anche nuovi bacini di utenti delle risorse cittadine.

È importante mirare ad una dimensione culturale dello sviluppo della città, mettendo in campo, in sinergia con la Soprintendenza ai beni culturali e ambientali di Palermo, azioni mirate a fondare la crescita del territorio sulle risorse culturali, elementi catalizzatori e vettori di opportunità di sviluppo, di qualità diffusa e, non ultimo, di coesione e integrazione sociale. Gli interventi e le azioni volte a determinare vere e proprie eccellenze in campo culturale, artistico e religioso, sportivo e congressuale, ambientale, riguarderanno il recupero e la valorizzazione dei beni diffusi nel territorio comunale e la realizzazione di nuove polarità.

Nel settore dei servizi alle imprese, sono unanimemente riconosciute l’insufficiente dotazione di infrastrutture a servizio (sia logistiche che di collegamento, locale ed extra regionale) e invocata la necessità di riaffermare un ruolo di leadership commerciale nel bacino del Mediterraneo. Palermo deve riappropriarsi dell’immagine di qualità, di eccellenza settoriale, di reputazione di efficienza, al fine di vincere una crescente concorrenza inter-urbana e la battaglia per attrarre capitali, investimenti e risorse internazionali. Palermo possiede enormi risorse nell’ambito del suo capitale storico ed ambientale che correttamente valorizzate condurranno alla promozione di se stessa e della propria immagine sul piano globale.

È necessario, quindi, investire nella creatività e nell’innovazione, con azioni mirate al potenziamento dei settori della ricerca e della formazione (Università, Dipartimenti, strutture di ricerca, Policlinico) e alla valorizzazione dei poli di eccellenza in campo internazionale e culturale.

2.2.7. Le politiche per la valorizzazione del capitale urbano sociale¶

L’ambiente naturale, il tessuto edilizio storico e il tessuto urbano sono i capitali sociali della città, di cui la collettività insediata dispone e che deve mettere in valore attraverso azioni che rendano la città attrattiva e competitiva, e mantengano, al contempo, il suo bilancio sociale attivo, per consentire uno sviluppo economico e sociale equilibrato.

In generale il PRG vigente sconta il mancato allineamento tra la visione, gli obiettivi e le azioni di piano e l'apparato normativo (Norme Tecniche di Attuazione) e regolamentare. Il PRG vigente è stato redatto con particolare attenzione alla tutela e valorizzazione del patrimonio storico, per il suo valore in relazione alle discipline storiche, di testimonianza delle epoche antiche, per le ricadute sul turismo e per il ruolo di elemento di identificazione della collettività insediata. La individuazione di tale patrimonio è avvenuta con l’ausilio di un rilievo aerofotogrammetrico della città del 1939 (O.M.I.R.A.) in quanto il patrimonio edilizio presente a quella data, come pure parte del tessuto agricolo, sono stati giudicati importanti testimonianze storiche della città e capisaldi dai quali procedere alla redazione del PUG. Tutti gli edifici presenti a quella data sono stati classificati come Netto Storico e le parti di aree agricole rappresentative di quell’assetto urbano, ancora libere da costruzioni, sono state classificate Verde Storico.

L’individuazione successiva delle zone “A” del D.M. 1444/68, è avvenuta, pertanto, tramite questa trasposizione cartografica. Il sistema degli immobili e delle aree da tutelare possedeva carattere frammentario ed episodico ed inoltre, in assenza di verifiche approfondite, sono stati classificati “Netto Storico” anche edifici non più esistenti o sostituiti con edilizia recente. In fase di approvazione del Piano, la Regione ha disposto una revisione del perimetro delle zone A ed una verifica delle valenze storiche dei Netti Storici. Ma il perimetro evidenziato negli elaborati del PRG vigente risente, se pur a valle delle verifiche richieste, dei precedenti criteri utilizzati. Va inoltre riesaminato il ruolo degli elementi storici puntuali, non facenti parte dei contesti storici consolidati e non riconducibili a manufatti di pregio (le ville monumentali). Si fa riferimento ai numerosi insediamenti non aventi le caratteristiche dell’agglomerato urbano, essendo disgregati e/o puntiformi, edificati lungo le strade di comunicazione o in piena campagna, già presenti nel 1939 nel territorio palermitano.

L’espansione incontrollata della città ha in parte cancellato ed in parte inglobato dette testimonianze diffuse. Parte di queste, quali i bagli, le casene, le vasche, i mulini, sono meritevoli di tutela, altre, meno significative, sopravvivono come memorie di un contesto che non esiste più, relitti in un ambito urbano radicalmente modificato dall’edilizia recente. Per gli immobili presenti nel rilevo del 1939 che ricorrono in dette condizioni va effettuata, insieme alla Soprintendenza ai beni culturali e ambientali, una nuova verifica delle valenze storiche architettoniche, da valutare oltre che in base alle caratteristiche intrinseche, anche in relazione al contesto, sia quello esistente che quello di progetto.

Gli ambiti urbani caratterizzati da eterogeneità dei tessuti e dalla loro incompiutezza vanno, piuttosto, analizzati con particolare attenzione e sottoposti ad un progetto urbano di completamento/trasformazione urbanistica.

Una corretta azione di valorizzazione del capitale storico, da definire nell’ambito della redazione del PUG non può prescindere dall’ambito territoriale dei Quattro Mandamenti, individuato già nel 1978 come contesto storico da assoggettare a forme di tutela e valorizzazione e a tale fine stralciato dal PRG del 1962 per essere disciplinato da un Piano Particolareggiato Esecutivo. Il PPE, approvato nel 1993, e il PRG avviato in quegli stessi anni, sono stati redatti in base ad analoghi principi urbanistici perché redatti entrambi con il medesimo apporto culturale e scientifico e nello stesso momento storico e contesto politico- culturale.

È necessario che tra i due strumenti urbanistici sia mantenuta ed assicurata anche oggi la coerenza culturale, in termini di atteggiamento progettuale e delle interconnessioni funzionali, e che l’attività di pianificazione urbanistica del centro storico, che interessa anche il PPE per la sopravvenuta scadenza, avvenga in stretta connessione, oltre che nel corretto ordine gerarchico.

Il PRG vigente, che possiede il merito di avere bloccato l’edificazione espansiva ancora prevista dal PRG del 19 62 e di avere posto l’attenzione sul capitale storico ed ambientale della città, non attribuisce particolare valore alla parte di tessuto che si è aggiunta e frapposta a quella storica del 1939. Per questo il PRG non ha cercato di risolvere le contraddizioni che questa parte di città ancora presenta e non ipotizza forme adeguate di riqualificazione urbana, oltre quelle inerenti al recupero del patrimonio edilizio storico esistente. Il risultato consolidato ha consentito al PRG di cristallizzare l’attuale configurazione della città, e quella degli inizi degli anni Novanta, mantenuta, se non addirittura peggiorata, in questi anni, per gli interventi realizzati in variante o in difformità al piano e per la quasi totale assenza di interventi manutentivi ispirati ai principi di efficienza energetica e di qualità e sicurezza dello spazio pubblico.

Palermo si presenta come una città in parte incompiuta, con periferie disordinate, fragili e prive di elementi di centralità, con gran parte degli elementi del capitale storico ed ambientale compromessi dalla presenza di edilizia dissonante e da usi predatori che ne mortificano l’esistenza. Purtuttavia, si ravvisa a partire da tale criticità una situazione di grande potenzialità per poter trasformare in qualità ciò che attualmente è dissonanza e degrado, anche utilizzando la corposa rete dell’associazionismo che negli ultimi anni ha portato avanti tattiche urbanistiche di riqualificazione che oggi necessitano di essere collocate entro un quadro più generale di coerenza.

2.2.8. Le politiche di soddisfacimento del fabbisogno abitativo¶

Nel contesto delle attività di formazione del PUG occorre prevedere studi e ricerche puntuali per la stima del fabbisogno abitativo sotto i molteplici aspetti, demografici, sociali ed economici. In generale va premesso che, se nella fase della grande crescita della città un’attenta valutazione del fenomeno demografico consentiva di determinare le dimensioni del suo ampliamento sia residenziale che produttivo, le differenti esigenze della città di oggi impongono una riflessione sull’applicabilità di detto criterio per determinare, in fase di pianificazione, i limiti delle trasformazioni, innovazioni e riusi urbani (e non più di crescita) che il piano urbanistico deve prospettare.

Gli aspetti del fabbisogno residenziale sono stati normalmente connessi alla crescita demografica della città. L’espansione edilizia di Palermo, iniziata nel dopoguerra e perseguita fino agli anni ’80, si legge in termini di quantità e di qualità. In quegli anni sono stati realizzati circa 300.000.000 mc, oltre quanto necessario in rapporto alla popolazione.

Ma tale fenomeno ha subito un rallentamento e, in molti casi, una inversione di tendenza. Tutte le grandi città italiane negli ultimi anni presentano un andamento della popolazione residente in decrescita, a favore dei comuni limitrofi di prima cintura, dove invece la popolazione risulta crescente. In termini di qualità, il patrimonio edilizio residenziale di Palermo è carente dal punto di vista costruttivo e dei materiali, nella dotazione di infrastrutture e di servizi, nonché nelle caratteristiche ambientali che incidono sulla salute.

Il dimensionamento del PUG con un metodo funzionalista numerico, che lega il fabbisogno residenziale all’andamento demografico, dovrebbe quantificare un esiguo fabbisogno di nuovi alloggi. Ma tale criterio esaminato più attentamente si dimostra sostanzialmente non rispondente alle esigenze della collettività e non rappresentativo delle dinamiche residenziali in atto, che tendenzialmente, per i più bassi valori degli immobili e per la qualità della vita, sono indirizzate a soddisfare la necessità della casa nei comuni limitrofi.

Anche il tradizionale esame dell’offerta di alloggi presenti e non occupati non consentirebbe di pervenire ad un adeguato dimensionamento del Piano, in quanto il patrimonio edilizio esistente non utilizzato, non viene immesso nel mercato secondo regole riconducibili a modelli riproducibili ma è sottoposto a valutazioni personali e soggettive dei proprietari, che ne stabiliscono liberamente le condizioni d’uso e il valore. La valutazione dell’entità del patrimonio edilizio non utilizzato pertanto comporterebbe un dimensionamento del Piano per la residenza alquanto ridotto a fronte di un fabbisogno abitativo ancora elevato.

A Palermo dall’esame di dati sulla popolazione nel periodo 2001- 2021 si riscontra un calo costante di popolazione residente, il saldo naturale risulta costantemente decresciuto e a partire dal 2012 è divenuto negativo. Di contro però, si constata una decrescita del saldo migratorio, dovuto in parte alla riduzione del numero di emigrati per altri comuni e per l’estero e all’aumento del numero di immigrati da altri comuni e dall’estero. Sembrerebbe, pertanto, intravvedersi una inversione, seppur debole, di tendenza ed un possibile incremento della popolazione, che dovrà essere accuratamente stimato e geograficamente rappresentato dallo studio demografico propedeutico al PUG.

Se dai dati statistici si passa ad esaminare la realtà sociale della città queste valutazioni diventano non aderenti alla realtà. È indicativo, in tal senso, l’alto numero di cittadini che chiedono un sussidio per l’affitto, o che sono nelle liste di attesa per un alloggio popolare, o che hanno subito lo sfratto. A questi fabbisogni occorre aggiungere quelli determinati dalle categorie fragili e marginali che non riescono ad accedere al mercato dell’abitazione. Altro aspetto da esaminare è, quindi, la reale accessibilità all’alloggio e la diversificazione delle diverse tipologie.

Occorrerà pertanto approfondire con particolare attenzione le variabili che influenzano l’andamento demografico della città, ma sarà importante anche pervenire a un fabbisogno residenziale aderente alle necessità dei cittadini esaminando anche i temi della domanda sociale di abitazione, per adeguare le strategie del PUG alle diverse richieste di residenze speciali, agevolate, sovvenzionate o di social-housing.

Ancora più complesso è adeguare il PUG ai reali fabbisogni per le attività produttive commerciali, artigianali, turistiche, industriali, in quanto queste attività non sono in alcuni casi legate al fabbisogno quotidiano della popolazione e sono fortemente condizionate dalle dinamiche economiche insorgenti determinate da cause non locali.

In prima ipotesi è possibile ritenere che il quadro socio-economico generale che risulta dalle analisi allegate al vigente PRG non abbia subito rilevanti modifiche. Secondo dette analisi risultava una tendenza alla contrazione dei settori agricolo (nel 1990 riguardava il 2,8% dei lavoratori), ed industriale (21,5%), e che l’economia cittadina è fondamentalmente basata sulle attività terziarie inerenti alle infrastrutture sociali, ed in particolare le amministrazioni pubbliche e i comparti della sanità, (45%) e il commercio (32,7%). Tuttavia, negli ultimi anni si avverte una modifica del quadro socio-economico che dovrà essere attentamente analizzato e interpretato per cogliere le tendenze che il PUG dovrà soddisfare e agevolare.

Come esplicitamente previsto dalla legge, infatti, occorrerà affiancare gli studi urbanistici con studi di natura specialistica al fine di individuare nel piano strategie che indirizzino le azioni delle imprese all’interno del quadro delle attività di pianificazione previste.

2.2.9. L’attuazione delle previsioni urbanistiche¶

In riferimento agli avanzamenti disciplinari, ai quali solo recentemente è seguito un aggiornamento normativo per la Regione Siciliana con la L.R. 19/2020, negli ultimi anni il dibattito si è concentrato sull’attuazione delle previsioni di Piano. La mancata attuazione delle previsioni e prescrizioni, infatti, è sicuramente tra le maggiori criticità della pianificazione urbanistica, in quanto ne mina in profondità la sua valenza e, in ultima analisi, la sua necessità ed efficacia. Una considerazione che è permeata profondamente nella collettività che sempre più attribuisce un giudizio negativo sullo strumento di pianificazione urbanistica che, da un lato, impone dei limiti alla proprietà di aree e fabbricati e, dall’altro lato, non riesce a garantire la realizzazione della città pubblica e delle infrastrutture, a garanzia delle condizioni di vita dei cittadini.

Con riferimento al PRG vigente, gli interventi oggi necessari al raggiungimento di obiettivi di qualità per la città di Palermo comportano investimenti insostenibili con la sola finanza locale, sia per realizzare i servizi e le opere pubbliche programmate, sia per la rigenerazione e trasformazione urbana, senza il contributo di leve finanziarie esterne all'Amministrazione Comunale, pubbliche e private.

Con riferimento, poi, alla capacità di attingere alle risorse pubbliche messe a disposizione dei precedenti e degli attuali periodi di programmazione, ancora troppo poco è stato realizzato relativamente alle opere e ai servizi programmati per la qualità urbana, soprattutto per l'assenza di coerenza interna e capacità di integrazione insita nei programmi di intervento e per l’assenza di conformità urbanistica, spingendo verso il ricorso frequente alle varianti urbanistiche.

Per il futuro, il sessennio di Programmazione 20 21 - 2027 è incardinato per la quasi totalità sugli obiettivi di sviluppo sostenibile e sulla prestazione ambientale delle città. L'attuale PRG non è in grado di sostenere l'impatto che deriva sia dai costi per gli investimenti per i servizi e le opere pubbliche programmate per la città, sia dall'innesto e dal contributo, anche per la realizzazione di opere e servizi, dei programmi integrati complessi volti alla trasformazione urbana, che attribuiscono un ruolo strategico al concorso di finanza privata. Pur se taluni contenuti e obiettivi strategici esposti nella relazione del Piano vigente sono ancora condivisibili (tra questi l'individuazione di aree-risorsa, il riuso del patrimonio dismesso, la gestione sostenibile della fascia costiera, gli interventi strategici di trasformazione urbana), alle condizioni individuate dal PRG vigente non sono attuabili, e ciò a scapito della qualità complessiva della città.

Di fatto il PRG non ha sostenuto l'impatto dei Programmi Innovativi in Ambito Urbano, del PRUSST e del PISU e ancor meno lo sarà nei confronti della nuova programmazione e del PNRR, anche per non aver introitato, modificandosi, modalità alternative di realizzazione di opere pubbliche e di servizi anche strategici del territorio comunale, alternative all'esclusivo ricorso all'istituto dell'esproprio.

Pertanto l’ambizione e l'opportunità di riusare e rigenerare le aree dismesse e sottoutilizzate, come anche la necessità di realizzare i servizi essenziali per la città, per la qualità dell'ambiente urbano, scontano l'assenza di processi e di leve finanziarie, sia volti alla rifunzionalizzazione e riuso dell'esistente (con il risultato positivo del risparmio del consumo di suolo, dell'immissione del bene nel mercato e della messa a disposizione per la collettività) quanto alla creazione del nuovo.

La complessità delle argomentazioni sopra riportate rende evidente la necessità di approfondire le tematiche attraverso uno studio specifico in cui gli aspetti giuridici ed amministrativi si coniughino con gli aspetti urbanistici e le valutazioni economico-finanziarie. Il PUG, infatti, dovrà essere dotato di uno studio di fattibilità economico finanziario che ne accompagni e ne faciliti l’attuazione.

2.2.10. Considerazioni conclusive¶

Gli adeguamenti necessari sopra elencati prefigurano un vasto ventaglio di possibili modifiche da effettuare, più o meno incisive, a seconda del peso che assumeranno le varie problematiche affrontate, che saranno sottoposte non solo all’attenzione del Consiglio Comunale, in modo che lo stesso possa adeguatamente determinarsi nel merito, ma anche all’intera collettività cittadina attraverso un percorso di condivisione e partecipazione che si intende avviare.

Le Direttive del nuovo PUG discendono, in ultima analisi, dall’adeguamento della città alle effettive criticità ed opportunità territoriali riscontrate attraverso l’aggiornamento del quadro conoscitivo ed elaborando una ricognizione, con indagini più dettagliate su:

dotazione di servizi – analisi dello stato di attuazione e della loro concreta “utilità” ed utilizzabilità;
patrimonio storico – analisi dei “contesti di interesse storico” in relazione a criteri di individuazione più rispondenti alla reale consistenza dei luoghi e verifica della individuazione degli “elementi monumentali” con definizione dei necessari interventi di recupero e valorizzazione;
patrimonio costiero/marino – riattivazione delle funzioni specifiche e valorizzazione delle identità naturali, storiche e produttive caratterizzanti l’intero tessuto costiero della città;
tessuto produttivo e dello sviluppo economico – analisi dei tessuti esistenti ed individuazione di un quadro tendenziale di trasformazione in relazione alla possibilità di attuare dei “piani di valorizzazione commerciale” delle presenze.
accessibilità infrastrutturale e mobilità – analisi della effettiva domanda e della offerta di mobilità, ricostruendo in modo dettagliato le sovrapposizioni tra viabilità e reti del trasporto pubblico già programmate sul tessuto urbano.

Infine, nella progettazione del Piano Urbanistico Generale di Palermo , ruolo primario dovrà avere il coinvolgimento e l’utilizzo delle professionalità già presenti all’interno dell’Amministrazione Comunale, prevedendone anche il potenziamento e l’ampliamento delle competenze nell’ambito dell’Ufficio di Piano, al fine di fornire impulso e tempestività alla formazione del nuovo strumento, anche attraverso apposite convenzioni con il mondo della ricerca e delle professioni tecniche.